I Patti lateranensi e l’Accordo di revisione del 1984

Dal punto di vista giuridico, il Concordato è la risposta alla volontà di incontro di due ordinamenti indipendenti e sovrani. Quello che vale la pena di sottolineare è che la scelta concordataria fatta nel 1929 non era scontata e non era nemmeno l’unica possibile.

Dopo l’apertura della breccia di Porta Pia e la “presa di Roma” da parte dell’esercito sabaudo, Pio IX reagisce duramente con il “non expedit”, considerandosi prigioniero entro le mura leonine. Questa situazione avrebbe forse fatto pensare più a un approdo di tipo “separatista”, alla francese, in cui le sfere di intervento dello Stato e delle istituzioni pubbliche rispetto alla Chiesa sono ispirate alla più assoluta incomunicabilità. Era forse questa l’interpretazione più autentica del celebre motto cavouriano del “libera Chiesa in libero Stato”. La storia andò però in una direzione diversa: spesso s’incontra il proprio destino nella via che s’era presa per evitarlo (Jean de La Fontaine).

È un’inversione di prospettiva: dalla diffidenza al confronto, dal procedere ognuno per conto proprio al dialogo e alla collaborazione. Il principio così moderno e attuale di “sana cooperatio” tra Stato e Chiesa si inaugura in Italia con il Concordato, senza peraltro trascurare contestualmente il rapporto con le altre confessioni religiose: nello stesso anno 1929 veniva emanata anche la legge generale sui “culti ammessi”, che ancora oggi viene applicata, sebbene alla luce della lettura interpretativa della Corte costituzionale.

Il principio concordatario nella Costituzione repubblicana

Con l’avvento della democrazia repubblicana, il principio concordatario entra nella Costituzione italiana, dopo che peraltro anche altri Stati europei avevano compiuto una scelta analoga per la regolazione dei rapporti con la Chiesa cattolica. L’art. 7, riconoscendo tra i valori fondamentali del nostro ordinamento l’indipendenza e la sovranità della Chiesa e dello Stato, “ciascuno nel proprio ordine”’, sancisce solennemente come i relativi rapporti sono disciplinati in forma bilaterale, in quanto “‘regolati dai Patti lateranensi”’. L’ultimo comma dello stesso art. 7 stabilisce inoltre che “le modificazioni dei Patti, accettate dalle due Parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale”.

E l’occasione storica di questa modifica si è presentata — come noto — nel 1984, con l’Accordo di Villa Madama, un procedimento di revisione che peraltro non ha interessato il Trattato internazionale e l’annessa Convenzione finanziaria del 1929.

Con la Costituzione repubblicana infatti, e il solenne riconoscimento della “eguale libertà davanti alle legge” di tutte le confessioni religiose (art. 8), veniva meno anche la scelta confessionale dello Stato, in una prospettiva — tutelata in maniera sempre più attenta anche nelle convenzioni internazionali — di garanzia della libertà di religione e di culto, sia in ambito individuale che associato.

In questo senso, proprio a seguito dell’entrata in vigore della Costituzione e del mutato contesto giuridico di riferimento, diversi studiosi come Pietro D’Avack e Carlo Arturo Iemolo avevano parlato del “nodo del Concordato”, auspicandone una revisione.

Anche la Chiesa per parte sua aveva aperto con il Concilio Vaticano II un dialogo con il mondo moderno, esprimendosi a favore dello Stato pluralista e democratico, oltre che del diritto di libertà religiosa. In particolare, nella Costituzione pastorale Gaudium et spes, approvata nel 1965, si afferma come da una conoscenza più profonda delle esigenze del rispetto della dignità umana scaturisce la necessità di «instaurare un ordine politico-giuridico nel quale siano meglio tutelati nella vita pubblica i diritti della persona, quali il diritto (...) di professare la religione privatamente e pubblicamente».

Alla luce delle evoluzioni intervenute per parte italiana con la Costituzione repubblicana e per parte ecclesiastica con il Concilio Vaticano II, come peraltro si dà atto nello stesso preambolo dell’Accordo di Villa Madama, nel 1984 si giunge alla modifica del precedente Concordato.

Il mutamento della disciplina ha interessato punti anche importanti, quali ad esempio l’insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche, il riconoscimento giuridico degli enti ecclesiastici, la partecipazione della Conferenza episcopale italiana alla ripartizione del gettito dell’8x1000 dell’Irpef secondo le scelte indicate dai contribuenti in sede di dichiarazione dei redditi.

Ma pure nell’ambito di questi significativi cambiamenti, è rimasto fermo il principio negoziale, la volontà di concordare e condividere da parte dello Stato e della Chiesa le scelte che interessano i due ordinamenti canonico e statuale.

Dalla revisione del Concordato nel 1984 a oggi, i rapporti tra Chiesa e Stato italiano hanno registrato evidentemente ulteriori sviluppi. In quest’ottica, le questioni che derivano dall’applicazione della norma concordataria trovano un valido criterio ermeneutico nella stessa finalità ultima per la quale il Concordato è stato voluto, vale a dire la necessità della reciproca collaborazione tra Stato e Chiesa «per la promozione dell’uomo e il bene del Paese».

In sintesi, la funzione degli accordi tra la comunità politica e la Chiesa è esclusivamente posta al servizio della persona umana: la “reciproca collaborazione” auspicata dal Concordato è dunque la forma scelta dalle Parti per il mutuo confronto, teso sempre alla promozione della dignità dell’uomo e al progresso del bene comune.

Mai prima del 1984 un Concordato aveva recepito un principio così profondo e di così ampia portata per le due comunità, civile ed ecclesiale, tanto da far apertamente parlare dell’apertura di una «nuova era per le relazioni tra Stato e Chiesa, poiché tutto è finalizzato al supremo interesse promozionale della dignità della persona umana e del bene del Paese dove le due comunità convivono», come ebbe ad affermare un illustre porporato.

A trentacinque anni dalla revisione concordataria, resta ancora l’esigenza di trovare una fedeltà a questo obiettivo di ricerca del bene comune di fronte alle nuove sfide.

Già all’indomani dell’Accordo di revisione, Giovanni Paolo II affermava che il legame tra l’Italia e la Chiesa è un «dato storico, per se stesso così significativo, non è in nessun modo esteriore e materiale. Il cattolicesimo ha plasmato il Paese con infiniti segni di fede e di carità». Per questo, aggiungeva Papa Wojtyła nel suo discorso all’Ambasciatore d’Italia presso la Santa Sede del 1999, la relazione costante tra i due ordini statuale ed ecclesiastico «merita d’essere approfondita e proseguita per il soddisfacimento di alcune fondamentali aspirazioni», per la promozione della società italiana, che interessa tanto allo Stato, quanto alla Chiesa, sebbene sotto diversi ambiti.

Sia nella Costituzione repubblicana che nel Vaticano II si trovano ben presenti insegnamenti per la difesa dell’uomo, della sua libertà e degli altri valori propri della persona umana che rappresentano il presupposto su cui le relazioni tra lo Stato e la Chiesa si sono sviluppate.

In questo, Chiesa e Stato trovano un fondamentale punto d’incontro che legittima e corrobora i loro reciproci rapporti e apre ampie prospettive per un effettivo servizio di promozione dell’intero Paese.

Concordato e libertà religiosa

A ben vedere, il Concordato è anche uno strumento per una corretta declinazione della libertà religiosa all’interno del sistema giuridico. La Costituzione individua la cornice e si preoccupa di determinare i principi fondamentali per la tutela della libertà di pensiero e di coscienza, e quindi di religione e di culto, estendendone la latitudine a chiunque e non solo ai cittadini; il Concordato invece determina la regolamentazione dei rapporti con la Chiesa cattolica, prendendo in considerazione tanto i singoli fedeli quanto l’istituzione alla luce del peculiarissimo ruolo, non solo religioso, ma anche storico e culturale, che la Chiesa ha avuto e continua ad avere in Italia.

La dimensione di libertà religiosa di cui si occupa il Concordato è dunque più specifica di quella costituzionale, declinando in concreto il principio generale secondo le peculiarità dei rapporti tra lo Stato e la Chiesa cattolica, ricorrendo alle categorie della filosofia tomistica si può asserire di una libertà “da” e una libertà “di”. Nel principio già enunciato dell’art. 7 della Costituzione, la disciplina concordataria trova una specifica declinazione concreta in tema di enti, luoghi di culto, ministri di culto, istruzione e assistenza religiosa e nelle materie che le parti hanno voluto riservare alle reciproche pattuizioni.

Allo stesso tempo, il Concordato consente una libertà di azione alla Chiesa, intesa in senso istituzionale, proprio all’interno della cornice delle pattuizioni bilaterali, rappresentando il necessario presupposto, la “libertas Ecclesiae”, perché essa possa svolgere la sua alta missione spirituale e possa essere garantito il diritto di libertà dei singoli anche nella sfera pubblica.

Il ruolo del ministero dell’Interno nell’ambito della normativa concordataria: questioni di speciale attualità

Lo Stato italiano presenta diverse articolazioni. Pure a seguito del processo in corso di decentramento dei livelli di governo, che ha avuto il suo apice con la riforma del Titolo v della Costituzione del 2001, il nuovo art. 117 lett. c) della Costituzione prevede che i rapporti con le confessioni religiose, e in primis con la Chiesa cattolica, restino una competenza esclusiva dello Stato.

A fronte di questa previsione normativa assai chiara, la pluralità di livelli di governo e la maggiore importanza assunta dagli enti locali ha in parte mutato il quadro ordinamentale rispetto a quello del momento in cui il nuovo Concordato è stato siglato. Un esempio per tutti: Regioni e Comuni oggi hanno una più ampia potestà in campo di urbanistica e governo del territorio e l’edilizia di culto rappresenta certamente un aspetto di primario rilievo tra i contenuti presi in considerazione dalla normativa concordataria; non a caso, si moltiplicano in questo senso sul territorio accordi a livello locale tra Regioni ed enti locali ed espressioni delle Conferenze episcopali regionali.

Per parte statale comunque, nell’attuazione della normativa concordataria l’amministrazione dell’Interno conserva un importante e specifico ruolo sia in ambito centrale con gli uffici del ministero, in particolare con la direzione centrale degli affari dei culti, sia attraverso l’articolazione territoriale delle prefetture.

Da questo punto di vista l’amministrazione dell’Interno offre un osservatorio privilegiato che consente di avere una prospettiva ampia e di sistema sui punti nevralgici che meritano una riflessione comune.

Sull’argomento, si rassegnano alcune questioni che attengono all’attuazione della normativa concordataria e che nel tempo hanno mostrato linee evolutive per le quali è il caso di approntare nuovi strumenti di soluzione.

Nomina dei Prelati cattolici e cittadinanza italiana

La previsione dell’Accordo del 1984 (art. 3) vuole che delle nomine dei titolari di uffici ecclesiastici sia data comunicazione alle competenti autorità civili, nella fattispecie al ministero dell’Interno, quando si tratta di arcivescovi e vescovi diocesani, abati e prelati assimilati con giurisdizione territoriale, così come dei parroci.

Le nomine a questi uffici sono liberamente effettuate dall’autorità ecclesiastica, ma la norma richiede un unico presupposto, su cui vigila il ministero, che cioè i soggetti interessati godano della cittadinanza italiana.

Si sviluppa negli anni il trend della diminuzione dei sacerdoti italiani e della contestuale maggiore presenza di sacerdoti stranieri, spesso anche extracomunitari, per far fronte alle esigenze religiose della popolazione. Questi sacerdoti stranieri, quindi, in ossequio alla normativa concordataria, non possono essere nominati parroci; e allora, con una formula di compromesso, viene loro conferito l’ufficio di “amministratori parrocchiali”. Ma la questione — viste le dimensioni che il fenomeno sta assumendo — ha bisogno di un approfondimento.

Una prospettiva percorribile in termini generali potrebbe essere quella di fatto già indicata dalla normativa concordataria (art. 3, comma 3), per cui già oggi un’eccezione alla regola è possibile per Roma e le diocesi suburbicarie, verosimilmente proprio a seguito della considerazione relativa alla maggiore presenza di sacerdoti non italiani su questo territorio. Anche per quanto riguarda la nomina dei vescovi, la situazione attuale appare in evoluzione rispetto al quadro presente nel 1984. La realtà che abbiamo di fronte si è fatta indubbiamente più complessa e pone nello scenario non più solo diocesi “territoriali” come sono state tradizionalmente configurate, ma anche prelature personali e istituti di nuova definizione, spesso con titolari di uffici ecclesiastici di vertice provenienti dall’estero.

L’esarcato degli ucraini in Italia, eretto canonicamente da Papa Francesco, e in attesa del riconoscimento giuridico statuale da parte del ministero dell’Interno, è sostanzialmente equiparato a una diocesi, sebbene comprendente tutto il territorio nazionale.

Conseguentemente, la nomina dell’esarca deve essere comunicata all’autorità statuale con le stesse modalità previste dal Concordato per i vescovi diocesani.

In ambito canonico è stato avviato e consolidato negli anni un processo di modifica delle giurisdizioni delle Abbazie che non hanno più una propria circoscrizione territoriale “extra moenia” e devono così assumere anche una nuova definizione giuridica per l’ordinamento italiano. Così è successo per Montevergine e, da ultimo, per il cenacolo benedettino di Montecassino, culla del monachesimo occidentale che custodisce le tombe di san Benedetto e di santa Scolastica.

A seguito della riforma canonica, il monastero si è trovato del tutto privo delle parrocchie, di cui l’abate era anche vescovo, con la conseguenza inedita di non poter più celebrare matrimoni concordatari nemmeno nell’abbazia, mancando una parrocchia di riferimento. La situazione è stata risolta con il riconoscimento ministeriale di un nuovo autonomo ente parrocchiale facente capo alla stessa abbazia.

Il vasto tema delle circoscrizioni ecclesiastiche come disegnate dal Concordato investe direttamente anche la delicata riflessione avviata da Papa Francesco su un possibile riordino e accorpamento delle diocesi italiane, oltre che sulla fusione e razionalizzazione delle risorse degli istituti per il sostentamento del clero.

Si tratta di istituti che rientrano in quelli della stessa costituzione gerarchica della Chiesa e in quanto tali sono stati riconosciuti automaticamente con l’entrata in vigore della legge attuativa della revisione del Concordato, la legge 20 maggio 1985, n. 222 (art. 2 e 6). Oggi tuttavia, alla luce delle considerazioni accennate, se per parte ecclesiastica appare opportuna una revisione, essa comporterà inevitabilmente anche delicati risvolti in ambito civile, con i conseguenti adempimenti di competenza dell’amministrazione dell’Interno: ogni modificazione acquista infatti effetti per l’ordinamento giuridico statuale solo al momento della iscrizione nel registro delle persone giuridiche della prefettura competente dopo l’emanazione di un apposito decreto ministeriale.

Allo stesso modo, è necessario un analogo intervento amministrativo nei casi di soppressione o fusione di parrocchie, ipotesi sempre più frequenti numericamente, specie al Centro-Nord del paese, che si riflettono nell’attività ministeriale di estinzione della personalità giuridica agli effetti civili.

In controtendenza si rileva invece una crescita di presenze di istituti religiosi stranieri, in particolare attraverso l’erezione di case di procura: speciali emanazioni dell’ordine religioso che mantiene la sua sede principale fuori dall’Italia. In maniera assai lungimirante, la normativa di attuazione concordataria (art. 7, comma 2, legge n. 222/85) esonera questo tipo di domande dal requisito del godimento della cittadinanza italiana in capo al legale rappresentante.

Attribuzione dell’8x1000 alla Chiesa cattolica

L’Accordo del 1984 ha introdotto il sistema di attribuzione alla Chiesa cattolica dell’8x1000 del gettito Irpef sulla base delle scelte effettuate dai contribuenti in sede di dichiarazione dei redditi.

È inoltre stabilito che dell’utilizzo di questi fondi debba essere data adeguata pubblicità e che annualmente il relativo rendiconto sia trasmesso dalla Cei al ministro dell’Interno (art. 44, legge n. 222/85).

La Consulta, chiamata a pronunciarsi sulla conformità alla Costituzione del sistema dell’8x1000, ha dichiarato la manifesta inammissibilità della questione (ordinanza 15-29 dicembre 1995, n. 539). Le ulteriori prospettive di sviluppo del sistema potranno essere oggetto dell’approfondimento di una apposita commissione paritetica, nominata dall’autorità governativa e dalla Conferenza episcopale italiana, prevista dall’art. 49, legge n. 222/85.

Cenni sulle questioni aperte legate alle fabbricerie

Un accenno a parte merita il tema delle fabbricerie, enti dal carattere del tutto peculiare, nati dalla tradizione civica dei territori per la cura e la manutenzione di edifici di culto particolarmente insigni. L’attuale normativa prende in considerazione le fabbricerie nel corpo della legge n. 222 del 1985 e soprattutto nel d.p.r. n. 33 del 1987, di attuazione del nuovo Concordato. Nel tempo, la giurisprudenza e l’opera consultiva del Consiglio di Stato hanno chiarito che le fabbricerie si configurano quali enti di diritto privato, sebbene “sui generis”, non estranei peraltro a profili di ecclesiasticità (Sez. i, parere n. 289/00).

Il Consiglio di Stato ha anche ritenuto che le fabbricerie potessero assumere anche la qualifica di onlus e accedere ai relativi benefici fiscali e alcune di esse, sei per l’esattezza, hanno optato per questa soluzione.

Tuttavia, la riforma complessiva del terzo settore operata dal nuovo Codice (d.lgs. 3 luglio 2017, n. 117) prevede che le onlus per legge dovranno essere estinte. Quid iuris dunque delle fabbricerie onlus? Resta ancora da capire se questi enti possano transitare nel nuovo regime del terzo settore, peraltro con la previsione di una governance e di un sistema di controlli che si sovrapporrebbero a quelli attuali, modificandone sostanzialmente la configurazione tipica definita dalla normativa di derivazione concordataria.

Altra questione è quella relativa all’applicabilità alle fabbricerie di tutto il sistema previsto dalla normativa in materia di anticorruzione e trasparenza. Se le fabbricerie si ritenessero enti con caratteri pubblicistici o comunque in controllo pubblico, l’Anac potrebbe pretendere da esse l’adempimento di complessi oneri in tema di anticorruzione.

Prospettive per il futuro

Le questioni emerse ancora una volta potranno trovare la migliore soluzione ricorrendo a un rinnovato confronto tra le istituzioni statali e l’autorità ecclesiastica per affrontare in maniera adeguata le nuove sfide.

Intanto, da questo punto di vista, risulta urgente la ricostituzione della Commissione bilaterale tra Italia e Santa Sede per l’interpretazione delle norme concordatarie, come previsto dall’Accordo di Villa Madama del 1984 (art. 14).

In particolare, sulle fabbricerie, che sono tipicamente un ente disciplinato dalla normativa di derivazione concordataria, solo la Commissione potrà chiarire meglio la loro natura giuridica e la conseguente normativa applicabile, specie in questa fase di transizione verso la piena entrata in vigore del Codice del terzo settore. D’altronde, lo stesso Consiglio di Stato, interpellato sul punto dal ministero dell’Interno, ha subordinato ogni decisione alla pronuncia della Commissione che è concreta espressione del principio pattizio e rappresenta la sede istituzionale più idonea ove ricercare le soluzioni possibili nel quadro disegnato dalla disciplina concordataria.

Si tratta di un approccio che tiene presente il principio di “sana cooperatio” nell’incontro tra due ordinamenti, “ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani”, come recita il testo costituzionale.

Il Concordato costituisce uno strumento per coordinare le azioni e disciplinare le materie miste in quanto ognuno degli ordinamenti, proprio in quanto sovrano, procederebbe autonomamente, senza un dialogo e senza un confronto istituzionalizzato.

La Consulta peraltro ha nel tempo consolidato e argomentato la scelta concordataria in un quadro di laicità dello Stato, fin dalla sentenza n. 203/89.

La laicità dello Stato — ha asserito la Corte — è un principio supremo dell’ordinamento giuridico, ma si declina non come indifferenza o peggio ostilità verso le confessioni religiose, ma come tutela e valorizzazione di esse, garantendo il pluralismo e l’uguaglianza.

Anche gli Stati che avevano tradizionalmente optato per un regime separatista nel tempo sono intervenuti a stemperare le tracce più evidenti di ostilità nei confronti delle confessioni religiose, pure alla luce del quadro giuridico di riferimento europeo.

Il Trattato per il funzionamento dell’Unione all’art. 17 prevede infatti l’attivazione da parte delle istituzioni di un “dialogo aperto, trasparente e regolare” con le confessioni religiose, “riconoscendone l’identità e il contributo specifico”.

In quest’ottica, sembra che il principio concordatario si inserisca coerentemente anche nel quadro del sistema europeo della tutela dei diritti di libertà religiosa e dei rapporti istituzionali con le confessioni religiose.

Il modello concordatario dalla seconda metà del XX secolo è andato ad affermarsi in un numero sempre maggiore di Stati.

Nel solo ambito dell’Unione europea, nove Paesi regolano i rapporti con la Chiesa cattolica attraverso il Concordato (e quelli con altre confessioni attraverso intese, variamente denominate), secondo quello che viene comunemente ormai indicato dalla dottrina come “modello italiano” di rapporti tra Stati e religioni.

Ancora la Consulta più di recente (sentenza n. 63/16), in un caso peraltro in cui anche il ministero dell’Interno ha chiesto alla presidenza del Consiglio la costituzione in giudizio, i giudici delle leggi hanno ampliato l’orizzonte, specificando come il diritto di libertà religiosa e la libertà di culto sono espressioni fondamentali e inalienabili dei diritti della persona e competono a tutti, a prescindere dal fatto che la confessione di appartenenza abbia una propria specifica disciplina di natura pattizia per la regolamentazione dei rapporti con lo Stato.

Il Concordato dunque amplia e declina i diritti di libertà che già la Costituzione riconosce e garantisce a chiunque in tema di libertà di espressione.

La prospettiva per il futuro non può che essere un rinnovato dialogo e confronto tra le istituzioni statuali e la Chiesa, alla luce delle norme concordatarie e secondo le preziose indicazioni fornite dalla giurisprudenza della Corte costituzionale per continuare a offrire un servizio alla collettività, improntato sempre “alla promozione dell’uomo ed al bene del Paese”, come recita solennemente l’art. 1 dell’Accordo del 1984.

di Michele Di Bari
Capo del Dipartimento per le Libertà civili e l’Immigrazione e responsabile del Fondo edifici di culto (FEC) del ministero dell’Interno

© Osservatore Romano - 20 dicembre 2019